13.02.2015BEPS: Maßnahme 4 – Zinsabzug und andere Finanztransaktionen
Hintergrund
Die OECD adressiert durch den vorliegenden Diskussionsentwurf zur Maßnahme 4 des BEPS-Aktionsplans die steuerliche Behandlung von Zinszahlungen und ähnlichen Finanztransaktionen, welche als eine der einfachsten Möglichkeiten für die Verlagerung von Steuersubstrat im internationalen Kontext angesehen wird. Während die OECD auch vorsieht, Leitlinien für die Bestimmung fremdüblicher Verrechnungspreise für verschiedene Arten von Finanztransaktionen zu entwickeln, behandelt das vorliegende Dokument im Wesentlichen Maßnahmen zur Begrenzung des steuerlichen Zinsabzuges im Sinne von sog. „thin cap rules“ oder auch der berühmt-berüchtigten (und verfassungsrechtlich fraglichen) Zinsschranke. Die OECD diskutiert verschiedene Möglichkeiten zur Begrenzung des steuerlichen Zinsabzuges und verbundener Detailfragen. Ziel der OECD ist die Formulierung eines „best practice“-Ansatzes.
Beobachtungen durch die OECD
Laut OECD lassen sich aktuell verwendete Maßnahmen zur Begrenzung von Fremdkapital oder zum steuerlichen Zinsabzug in sechs Gruppen einteilen:
- Regeln auf Basis starrer ökonomischer Kennzahlen (z.B. Zinsaufwand im Verhältnis zum EBITDA),
- Regeln auf Basis des jeweiligen Konzerns,
- Gezielte Maßnahmen gegen Gestaltungsmissbrauch,
- Fremdvergleichsanalysen anhand von unabhängiger vergleichbarer Unternehmen,
- Quellensteuern, und
- Reduktion der allgemeinen steuerlichen Abziehbarkeit von Zinsaufwänden.
Während die drei erstgenannten Maßnahmen, die jeweils eine grundsätzliche Betrachtung auf Unternehmensebene vornehmen, von der OECD weiter behandelt werden, lehnt sie den Einsatz der nachfolgenden in dem behandelten Kontext ab. Der Einsatz von einzelfallbezogenen Fremdvergleichsanalysen wird in diesem Zusammenhang als zu aufwendig, zu unsicher (trotz des möglichen Einsatzes von Vorabverständigungsverfahren) und zu wenig effektiv gesehen. Dennoch stellen diese ein potentiell ergänzendes Korrektiv auf der Transaktionsebene dar. Die relevanten Aussagen der OECD zu dem Einsatz von Fremdvergleichsanalysen sind folgende:
„An arm’s length test requires consideration of an individual entity’s circumstances, the amount of debt that the entity would be able to raise from third party lenders and the terms under which that debt could be borrowed. It allows a tax administration to focus on the particular commercial circumstances of an entity or a group but it can be resource intensive and time consuming for both taxpayers and tax administrations to apply. Also, because each entity is considered separately, the outcomes of applying a rule can be uncertain, although this may be reduced through advance agreements with the tax administration. An advantage of an arm’s length test is that it recognises that entities may have different levels of interest expense depending on their circumstances, and should not disturb genuine commercial behaviour. However, some countries with experience of applying such an approach in practice expressed concerns over how effective it is in preventing base erosion and profit shifting, although it could be a useful complement to other rules. The concerns are that existing arm’s length tests may not be fully effective against base erosion and profit shifting because they only apply to intra-group payments and they permit deductible interest to be supported by non-taxable assets or income, such as investments in subsidiaries. While it might be possible to introduce new arm’s length tests without these limitations (for example, by applying an arm’s length rule to all of an entity’s debt and by disregarding non-taxable assets and income when assessing whether an arm’s length test is met), such rules would be burdensome to apply and enforce, and may still prove ineffective.“
Ebenso wird der Einsatz von Quellensteuern, aufgrund bestehender Doppelbesteuerungsabkommen und Richtlinien (wie der europäischen Zins- und Lizenzrichtlinie) als ungeeignet eingeordnet. Eine Reduktion der allgemeinen steuerlichen Abziehbarkeit von Zinsaufwänden wird als geeignet angesehen, die steuerliche Besserstellung von Fremd- über Eigenkapital zu reduzieren. Als Maßnahme gegen BEPS wird es jedoch nicht betrachtet.
Bisher eingeführte Maßnahmen werden von der OECD als ungeeignet gegen BEPS angesehen, da diese zu großzügig seien. Beispielhaft führt die OECD an, dass die große Mehrzahl multinationaler Unternehmen (ohne den FSI-Sektor) ein netto Zinsaufwand-zu-EBITDA-Verhältnis von unter 10% hätten, während viele Länder (unter anderem Deutschland) erst eine steuerliche Begrenzung bei 30% vorsehen.
Diskutierte Maßnahmen
Wie vorhergehend dargestellt, diskutiert die OECD vorrangig Maßnahmen zur Begrenzung des Zinsabzugs anhand von:
- Konzernkennzahlen,
- Starrer ökonomischer Kennzahlen, und
- Gezielter Maßnahmen gegen Gestaltungsmissbrauch.
Für die Verwendung von Konzernkennzahlen zur Ermittlung des jeweils steuerlich abziehbaren Zinsabzuges eines einzelnen Unternehmens spricht laut OECD vor allem die Tatsache, dass konzern- und industriespezifische Besonderheiten berücksichtigt werden können. Laut OECD haben entsprechende Regeln in der Theorie das größte Potential um BEPS entgegenzuwirken, da der Zinsabzug eines Konzernunternehmens direkt von der Finanzierungsstruktur der Gruppe abhänge. Als Schwierigkeiten werden vor allem die Definition des maßgeblichen Konzerns (z.B. bei Konglomeraten) sowie die Anfälligkeit verschiedener Bilanzpositionen bei einzelnen Konzernunternehmen (z.B. können Beteiligungen gezielt in einem Konzern platziert und damit die jeweilige Eigenkapitalausstattung beeinflusst werden) gesehen. Weiterhin könne eine schlechte Datenverfügbarkeit der jeweiligen Finanzzahlen und uneinheitliche Anwendung in verschiedenen Ländern die Compliance-Kosten erhöhen.
Für den Einsatz starrer ökonomischer Kennzahlen zur Begrenzung des steuerlichen Zinsabzuges spricht laut OECD vor allem die Einfachheit in der Anwendung. Nachteilig ist laut OECD vor allem die Nichtberücksichtigung unternehmens- oder industriespezifischer Unterschiede hinsichtlich des operativ optimalen Einsatzes von Fremdkapital. Auch stellen laut OECD Bewertungsfragen von Wirtschaftsgütern (sofern der Zinsabzug abhängig von Bilanzpositionen festgelegt wird) oder Einkommensschwankungen (sofern der Zinsabzug abhängig vom Einkommen festgelegt wird) wie auch die Wahl der letztlich akzeptierten Obergrenzen (ob z.B. 20% oder 30% des EBITDA) Schwierigkeiten dar. Laut OECD seien die aktuell in verschiedenen Ländern verwendeten Obergrenzen zu hoch und damit ungeeignet, BEPS entgegenzuwirken.
Als letztes Instrument diskutiert die OECD den Einsatz gezielter Maßnahmen (wie z.B. gegen Debt-Push-Downs). Während gezielte Maßnahmen laut OECD punktuell eingesetzt und damit Ineffizienzen breiter formulierter Instrumente vermeiden können, ist ein Hauptnachteil laut OECD, dass gezielte Maßnahmen immer erst im Nachhinein wirken würden und dass sich die Konzerne durch Anpassung ihrer Instruments der Anwendbarkeit dieser Maßnahmen entziehen können. Demzufolge würde hier die Gefahr bestehen, dass ein solches Regelwerk fortlaufend ergänzt werden müsste und damit zwangsläufig sehr komplex und verwaltungsaufwändig (sowohl in der fortlaufenden Pflege als auch in der Einhaltung) werden dürfte.
Abschließend ist festzustellen, dass die OECD erwartet, dass die Einführung von Instrumenten zur Begrenzung des steuerlichen Zinsaufwandes Anpassungseffekte hinsichtlich des Einsatzes von Fremdkapital bei konzerninternen Transaktionen bewirke. Sofern die steuerliche Abzugsfähigkeit steuerlicher Zinsaufwände jedoch begrenzt wird, schlägt die OECD zur Vermeidung von Doppelbesteuerung vor, steuerlich nicht abzugsfähige Zinsaufwände als Ausschüttung auf Seiten des Darlehensgebers behandelt werden oder der Zinsabzug auf Seiten der Darlehensnehmerin in einer anderen Periode gewährt wird.
Nächste Schritte
Die OECD hat den 06.02.2015 als Frist für die Übermittlung von Anmerkungen zu dem Diskussionsentwurf und den in ihm geäußerten Fragen gesetzt. Die öffentliche Beratung findet am 17.02.2015 statt. Ende 2015 möchte die OECD ihren „best-practice“-Ansatz zusammen mit anderen BEPS-Arbeitsergebnissen den G20-Staats- und Regierungschefs sowie Finanzministern vorstellen.
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