Juristischer Dienst des Rates: Gutachten zur Rechtsgrundlage für öffentliches CbC-Reporting

Am 12.04.2016 veröffentlichte die EU-Kommission den Vorschlag, mittels Änderung der Rechnungslegungsrichtlinie ein öffentliches Country-by-Country Reporting einzuführen. EU-Parlament und Rat der EU beraten derzeit diesen Vorschlag. Der Juristische Dienst des Rates geht in einem Gutachten davon aus, dass das hierbei gewählte Gesetzgebungsverfahren nicht das Richtige ist. Unabhängig hiervon, ist davon auszugehen, dass der eingeschlagene Weg weiter beschritten wird und mit der Einführung eines öffentlichen Country-by-Country Reportings gerechnet werden muss.

Hintergrund

Im Oktober 2015 veröffentlichte die OECD die finalen Berichte ihres Aktionsplanes gegen „BEPS“. Ein wesentlicher Bestandteil dieses Planes sind die in Maßnahme 13 enthaltenen Vorschläge zur länderspezifischen Berichterstattung (Country-by-Country Reporting – CbCR), bei dem bestimmte Informationen bestimmter multinationaler Unternehmen zwischen den Finanzverwaltungen der beteiligten Staaten ausgetauscht werden sollen. Am 25.05.2016 einigten sich die ECOFIN-Minister auf eine Änderung der EU-Amtshilferichtlinie zum automatischen Austausch von CbC-Reports (siehe Deloitte Tax-News). Zur Umsetzung in deutsches Recht hatte das Bundeskabinett am 13.07.2016 einen entsprechenden Regierungsentwurf verabschiedet (siehe Deloitte Tax-News).
Daneben hatte die EU-Kommission am 12.04.2016 ihren Vorschlag, mittels Änderung der Rechnungslegungsrichtlinie (Richtlinie 2013/34/EU) ein öffentliches Country-by-Country Reporting einzuführen, vorgestellt (siehe Deloitte Tax-News). Über diesen Vorschlag wird derzeit im Europäischen Parlament sowie im Rat der EU beraten. Als Rechtsgrundlage wurde im Kommissionsvorschlag Art. 50 Abs. 1 AEUV genannt, der im Rahmen des „ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens“ neben der Zustimmung des Parlamentes lediglich eine qualifizierte Mehrheit im Rat, aber – anders als Art. 113, 115 AEUV – keine Einstimmigkeit der Mitgliedsstaaten erfordert; der deutsche Finanzminister könnte die Einführung trotz seiner ablehnenden Haltung dann nicht alleine verhindern.

Aktuelle Entwicklung

Der Juristische Dienst des Rates kommt in seinem Gutachten vom 11.11.2016 zu dem Ergebnis, dass sich die geplante Änderung der Rechnungslegungsrichtlinie nicht auf Art. 50 Abs. 1 AEUV (ordentliches Gesetzgebungsverfahren) stützen lässt.

Rechtsgrundlage: Allgemeines
Die Rechtsgrundlage sei nach dem Ziel des Vorschlags sowie nach dessen Inhalt zu beurteilen. Bei Vorliegen mehrerer Ziele sei auf das Hauptziel abzustellen. Hauptziel des Richtlinienvorschlags sei es, Unternehmen durch die Veröffentlichung von Steuergestaltungen/Steuerminimierungen abzuhalten. Wesentlicher Inhalt sei die Veröffentlichung von Informationen über Steuerzahlungen oder anderer direkt damit verbundener Umstände.

Rechtsgrundlage: Art. 50 Abs. 1 AEUV
Mit Blick auf das (Haupt-)Ziel komme Art. 50 Abs. 1 AEUV als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Zwar sei die Ermächtigung zum Erlass von „Schutzbestimmungen […] im Interesse der Gesellschafter sowie Dritter“ (Art. 50 Abs. 2 Buchst. g) AEUV) weit zu verstehen. Allerdings würden vorliegend vielmehr die Interessen der nationalen Finanzministerien in ihrem Kampf gegen Steuervermeidung geschützt werden. Dies reiche nicht aus, um den Schutz von Gesellschaftern und Dritten i. S. v. Art. 50 Abs. 2 Buchst. g) AEUV zu bejahen. Auch genüge es nicht, dass die zu ändernde Richtlinie (Rechnungslegungsrichtlinie) nach Art. 50 Abs. 1 AEUV erlassen wurde.

Rechtsgrundlage: Art. 113, 115 AEUV
Da Art. 113 AEUV nur im Bereich der indirekten Steuern einschlägig sei, komme vorliegend nur Art. 115 AEUV in Betracht – dazu müsste es sich beim Richtlinienvorschlag um eine „steuerliche Vorschrift“ handeln, die sich „unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts“ auswirkt.
Der – weit zu verstehende – Begriff der „steuerlichen Vorschrift“ sei vorliegend erfüllt, da es Ziel der Offenlegung sei, die Erfüllung der nationalen Steuergesetze zu gewährleisten. Zudem hätten (auch) die Finanzverwaltungen Zugang zu den zu veröffentlichenden Informationen. Ferner könnte die Einführung von Offenlegungspflichten in einigen Ländern Hindernisse für das Funktionieren des Binnenmarktes darstellen, weshalb auch die unmittelbare Auswirkung auf die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts gegeben sei.

Ergebnis und Folgen
Nach dem Gutachten kommt lediglich Art. 115 AEUV als Rechtsgrundlage für den Erlass einer Richtlinie zur Einführung eines öffentlichen Country-by-Country Reportings in Betracht. Art. 115 AEUV erfordert jedoch im Gegensatz zu Art. 50 Abs. 1 AEUV (qualifizierte Mehrheit im Rat sowie Zustimmung Parlament) den einstimmigen Erlass von Rechtsakten (hier: der Richtlinie) – ob diese Einstimmigkeit erreicht werden würde ist fraglich.

Gemeinsame Unionsliste bestimmter Steuergebiete
Das Gutachten setzt sich auch mit der im Richtlinienvorschlag angedachten Übertragung einer Kompetenz auf die EU Kommission für die Bestimmung einer „gemeinsamen Unionsliste bestimmter Steuergebiete“ auseinander. Die im Richtlinienvorschlag vorgesehene Übertragung sei zum einem zu ungenau. Ferner müsste auch die Kompetenzübertragung einstimmig nach Art. 115 AEUV erfolgen.

Anmerkung
Die Einschätzung des juristischen Dienstes ist für die EU-Kommission nicht bindend. In der Kommission gibt es bereits Äußerungen, dass sie an ihrer Rechtsauffassung festhalten wolle. Das Gutachten dürfte jedoch die politische Diskussion befeuern. Unabhängig hiervon ist derzeit davon auszugehen, dass der eingeschlagene Weg weiter beschritten wird und mit der Einführung eines öffentlichen Country-by-Country Reportings gerechnet werden muss.

Fundstelle
Juristischer Dienst des Rates, Gutachten zum öffentlichen CbC-Reporting vom 11.11.2016,

Weitere Fundstellen
Rat der EU, Richtlinie zur Änderung der Amtshilferichtlinie (dt.), siehe Deloitte Tax-News
Bundesregierung, Regierungsentwurf vom 13.07.2016, siehe Deloitte Tax-News
EU-Kommission, Entwurf einer Richtlinie zur Änderung der Rechnungslegungsrichtlinie vom 12.04.2016, siehe Deloitte Tax-News